Особенности управления природопользованием

в условиях административной реформы начала XXI века в России

Камчатский филиал Тихоокеанского института географии ДВО РАН

Моисеев Р.С.

Тема статьи затрагивает одну из существенных проблем развития страны, проблему рационализации природопользования определяющую характер ее долгосрочного, исторического существования. Важность и сложность этой проблемы требует ее всестороннего монографического анализа, и, что не менее важно для теории и чрезвычайно важно для практики, - достаточно оперативных решений. В ограниченных рамках статьи тезисно остановимся на главных положениях рассматриваемого явления.

Тенденции развития сферы управления природопользованием в России являются результатом действия сложной системы факторов, которую условно можно разделить на три группы.

Одна – связана с влиянием внутрироссийских политических, экономических, социальных, технологических процессов, весьма динамично меняющихся в конце XX – начале XXI веков.

Вторая – определяется взаимодействиями с другими странами, в первую очередь – с наиболее развитыми и влиятельными в мировом сообществе в целом. Сущность и формы этих взаимодействий динамичны, проявляются как сотрудничество, компромиссы, лидерство, подчинение, копирование стереотипов, заимствование опыта, противостояние, противоборство в экономической, политической, иных сферах.

Третья – общие закономерности и тенденции развития человечества, проявляющиеся во всех странах, но в разных формах, в зависимости от этнических, цивилизационных, общественно-формационных, социальных, хозяйственных, иных особенностей. Эта группа факторов определяет общие, объективно обусловленные направления изменений взаимодействий Общества и Природы, общую динамику развития природопользования и управления им. Рассмотрение процессов, происходящих в России, целесообразно начать с обозначения этой группы факторов.

Со второй половиной XX века связано активное проявление новых для человечества в целом процессов глобального значения, которые существенно влияют на преобразования в сфере природопользования. Многие исследователи полагают, что эти процессы принципиально преобразуют характер развития человечества; сущность и формы этих преобразований пока предвидимы в виде общих гипотез [2,4,6,14,48,49].

Наиболее заметны изменения в глобальном значении международнополитических отношений, относительно точно фиксируемых во времени и пространстве, отражающих динамику развития и распределения основных геополитических сил. К ним можно отнести, например, начало и окончание «холодной войны»; борьбу «антикоммунистического» и «коммунистического» блоков стран; распространение идеологически подготовленной практики «локальных войн», «наказания стран-изгоев» и т. п. Переход в XXI век совпадает с интенсификацией вхождения мирового сообщества в полосу системно организующейся борьбы с так называемым «международным терроризмом». Природа, сущность, генезис «международного терроризма», как одной из сторон в этой борьбе (вторую сторону мы пока не рассматриваем), до последнего времени ни научно, ни политически с достаточной точностью не определены. В связи с этим не поддаются определению масштабы, временные и пространственные пределы, причинно-следственные связи, характер объективной и субъективной обусловленности и другие важные стороны этого процесса.

Тем не менее, его называют одним из важнейших явлений, определяющих политические судьбы мирового сообщества в начале XXI века. В задачи нашей статьи не входит подробное рассмотрение этого явления, но учитывать его необходимо. «Международный терроризм», как крупномасштабное общественное явление, есть продукт крупномасштабных общественных противоречий. Объявляя борьбу этому явлению, надо прежде всего выявлять и ликвидировать эти противоречия. Среди этих противоречий называют сложившиеся и назревающие конфликтные ситуации в сфере передела возможностей пользования природными ресурсами, что прямо соотносится с проблематикой управления природопользованием.

В сфере глобальных трансформаций цивилизационного и общественно-формационного развития, происходящих на рубеже XX – XXI веков, называют «научно-техническую революцию»; переход развитых стран из «индустриальной» фазы развития в «постиндустриальную» и т. п. С этими процессами связывают и преобразование международных экономических процессов в единый процесс формирования системно целостной «мировой экономики», как объективно обусловленного явления в субъективно создающейся форме «глобализации».

В течение XX века вырабатываются научные обоснования и общественное концептуальное осознание необходимости перехода человечества к «устойчивому развитию», оформленного на международном уровне в конце века, в 1990-е годы. Констатируя современную фазу развития человечества как «неустойчивую», неблагоприятную для современных, а еще более – для последующих поколений, формула «устойчивого развития» представляет в неразрывном единстве неизбежность рационализации экономических, социальных и экологических компонентов общественного развития.

В качестве одних из главнейших факторов, обуславливающих необходимость такой рационализации, называют следующие. Обостряющийся дефицит природных ресурсов производства и жизнедеятельности. Ухудшение состояния среды обитания человека и биосферы в целом, остро проявляющееся, в частности, в разрушении биоразнообразия. Обостряющиеся в глобальном масштабе социально-экономические ситуации в таких, например, сферах как: «бедные – богатые», «Север – Юг», «цивилизационные войны», «золотой миллиард», «международный терроризм»; «международные миграции населения, труда, капиталов, трудоемких и экологически опасных производств» и т. п.

Одно из ключевых положений концепции «устойчивого развития» составляет учение о «ноосфере». Современная практическая ситуация в реализации политики «устойчивого развития» характеризуется пока не оптимистично. Отмечается, что «накоплены данные, показывающие, что «мощность» ноосферы уже сравнима с сопротивляемостью биосферы, что некоторые критические, ранимые точки и структура биосферы могут быть необратимо разрушены антропогенным воздействием.

Но идеология индустриализма, прогресса и потребительства еще так сильны, что эти идеи не привлекают внимания существенной доли даже ученых, не говоря уже о том, что никак не влияют на политиков и широкую публику уверенного в своей победе Запада. И человечество до сих пор находится в условиях реальной угрозы самоуничтожения как вида, не отдавая себе в этом отчета» [23].

Этот вывод можно считать излишне эмоциональным по форме, но нельзя отрицать его научную обоснованность, опирающуюся на многие теоретические разработки и научный анализ натурных исследований. Подтверждается этот вывод и высказыванием одного из видных мирового уровня российских политиков начала XXI века. «По поводу национальных и международных механизмов принятия решения при реализации крупных проектов с точки зрения интересов экологической безопасности. Конечно, хорошо бы создать такие механизмы … Но мы с вами хорошо знаем: как искусство требует жертв, так и развитие требует жертв.» [41].

В русле названных выше процессов происходит экономический и политический передел акваторий и дна Мирового океана; передел и ускорение экстенсивного и интенсивного освоения природных ресурсов, в первую очередь, наиболее остро дефицитных; научные поиски новых ресурсосберегающих и природосберегающих технологий и т. п.

Одни из перечисленных тенденций определяют общие направления современных процессов общественного развития. Другие – определяют конкретные формы, темпы, особенности проявления этих процессов на субглобальном, государственном, региональном уровнях. Но все эти тенденции, в разных сочетаниях, неизбежно проявляются в сфере природопользования, в обобщенном виде представляя единство экономических, социальных, экологических интересов человечества; объективно определяя стратегию развития взаимосвязей Общества и Природы.

В качестве исходного состояния для оценки процессов развития управления природопользованием в России в начале XXI века, рассмотрим ситуацию, складывавшуюся в конце 1980-х годов, перед началом радикальных «рыночных реформ» (революции, контрреволюции и т. п. – однозначного определения этому периоду еще не выработано), существенно преобразивших общественное устройство в стране.

В 1980-е годы в СССР происходил переход из «индустриальной» в т. н. «постиндустриальную» стадию «цивилизационного» развития. В обществе созрело противоречие между уровнем развития производительных сил и характером производственных отношений.

Строгого научного определения понятия «постиндустриальной» стадии развития Общества также пока не выработано. Общепринятыми признаками наличия этой стадии в реальной действительности считаются следующие. Хронологическое ее следование после «индустриальной» стадии. Такие отраслевые признаки, как создание высокотехнологичных техники и технологий, в сферах, например, атомной энергетики, космической техники; разнотипного авиастроения, кораблестроения; высокого уровня военно-промышленном комплексе; наукоемком машиностроении, информационных технологиях, микробиологии и т. п.

В социальной сфере к признакам «постиндустриальной» стадии развития Общества относят высокоразвитый охватывающий все известные отрасли знаний научный и проектно-конструкторский комплекс, способный выполнять НИОКР для любых по сложности задач, доступных при современных потребностях производственной и социальной практики; а также высокоразвитая система образования.

Не высказываются сомнения о наличии в СССР названных выше признаков. Не подвергается сомнению также существование в СССР отношений расовой и национальной терпимости, коллективизма, гуманизма, взаимопомощи других считающихся прогрессивными духовных, либерально-этических признаков.

С названными обстоятельствами связано накопление в СССР научного, правового, общественного опыта научных обоснований, общественного сознания и государственной политики, позволивших во II-й половине 1980-х годов начать переход в управлении природопользованием от стереотипов интенсивной индустриализации и неограничиваемого потребительства в использовании Природы – к режиму рационального природопользования.

Ключевым государственным актом, нормативно обозначившим начало этого радикального перехода, было Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» от 18 января 1988 года. Ведущее место в государственных структурах, функционально связанных с воздействиями Общества на Природу, занял союзно-республиканский Государственный Комитет СССР по охране природы (Госкомприрода СССР), созданный на базе подразделения Госагропрома СССР, Минводхоза СССР, Госкомгидромета СССР, Гослесхоза СССР, Минрыбхода СССР, Мингео СССР и других министерств и ведомств.

В течение нескольких лет этот, принципиально новый в мировой практике по функциональному назначению, правам и обязанностям, орган государственного управления, сформировав в регионах структуры двойного подчинения, вырабатывал идеологию, формировал структуру, комплектовал кадры и развивал территориальные и функциональные подразделения; создавал систему законов, подзаконных актов, нормативно-методических положений, как единую правовую основу управления рационализацией природопользования и охраной природы на территории СССР, прилегающих шельфе и исключительной экономической зоне; создавал систему финансового, материального, научного, проектного и иного обеспечения и т. д. и т. п. [33].

В целом, не углубляясь в детали, можно констатировать, что работа нового органа государственного управления была ориентирована на рационализацию управления всеми взаимодействиями Общества и Природы; координацию всех частных, ведомственных, отраслевых воздействий на природную среду и предотвращение всех негативных последствий этих воздействий; разработку концептуальных документов и управленческих стратегий развития природопользования и природоохранной деятельности в Природе, как едином целом. Это, несомненно, соответствовало общим, глобальным тенденциям рационализации природопользования, которое через несколько лет (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) были формализованно утверждены Конференцией ООН как «Повестка XXI» века, как «устойчивое развитие». Например, такими были начатые в конце 1980-х и начале 1990-х годов разработки Территориальных комплексных Схем охраны природы (ТерКСОП) и Территориальных комплексов кадастров природных ресурсов (ТККПР), в главные цели которых была заложена возможность обеспечить гармоничное состояние экологической, экономической социальной устойчивости Общества; возможность комплексного учета при подготовке управленческих решений, в особенности в оперативных ситуациях, всей совокупности разнообразных по природе не только конъюнктурных, но и стратегических интересов и обстоятельств развития.

Создание и деятельность Государственного Комитета (Затем – Министерств) в СССР и РСФСР было в тот период актом, предвосхитившим развитие управления природопользованием в мире, как минимум, в организационном отношении.

В этот же период, во второй половине 1980-х годов, развитие СССР вошло в системный социально-экономический и политический кризис (см. выше), усугубленный проблемами, связанными с «холодной войной». Кризис обратился разрушением страны СССР и его социально-экономических структур, и продолжился в отдельных странах, сформировавшихся из развалин СССР. Каждая из этих стран переживает кризис по своему, ни одной из них к 2006 году не удалось преодолеть его полностью. Объем статьи не позволяет рассматривать в подробностях этот противоречивый процесс, сложнейший по генезису, структуре, характеру развития, движущим силам, промежуточным результатам и т. п.

Рассматривая его основные параметры в России, можно констатировать следующее. Государственное управление развитием страны в целом осуществлялось путем реализации «курса рыночных реформ». В долгосрочном плане этот курс формализованно выражен не был. За прошедшие годы характер управления развитием экономической и социальной сферы, а также политических механизмов, менялся неоднократно. Обобщенные характеристики промежуточных результатов трансформации социально-экономических структур России, имеющие определяющее значение для развития процессов природопользования, кратко можно описать следующим образом.

Уже к 1995 году, по сравнению с 1990 годом, валовой внутренний продукт России сократился на 49 %; объем промышленной продукции – более чем на 50 %. Относительный подъем показателей начался с 2000 г. и продолжается в настоящее время, что связывают с ростом цен на экспортируемое Россией углеводородное сырье. Население России с 1992 г. вошло в состояние депопуляции; численность его сокращается почти на 1 млн. человек в год; относительное сглаживание процесса депопуляции обеспечивает положительное сальдо внешних миграций. Отрасли производства, обозначавшие переход производительных сил СССР и России в «постиндустриальную» стадию (см. выше), сократили производство более, чем на 80 %; в значительной мере потеряли производственный потенциал и кадры. Экспорт промышленной продукции сократился в 2,6 раза к 2006 году, и поддерживался в основном продукцией сырьедобывающих отраслей, и отраслей первого передела. Экспорт продукции высокотехнологичных отраслей сократился в 16 раз [24].

Научный комплекс потерял более 50 % кадрового потенциала, недостаточно обеспечен оборудованием и аппаратурой. Многие секторы, необходимые для Выполнения НИОКР прикладного характера, разрушились полностью. Система высшего и среднего специального образования готовит специалистов без связи с реальными потребностями экономического и социального секторов общества.

В отраслях производственной, социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры физический износ пассивных и активных основных фондов приближается к нормативно недопустимому уровню, а во многих секторах – превысил его. Это является причиной существенного увеличения количества и масштабов аварийных ситуаций.

Сырьедобывающая специализация страны в мировой экономике усилилась и превратилась в главенствующую. В начале 1990-х годов из стратегических запасов страны распродавались за рубеж вещества и материалы, необходимые для передовых, наукоемких, высокотехнологичных отраслей производства и научных исследований: радиоактивные, редкоземельные, цветные металлы и т. п. Сводные результаты этих распродаж не публиковались. достаточно ли сохранившихся запасов для восстановления высокотехнологичных производств, и сохранились ли высокотехнологичные производства, необходимые для выделения из Природы этих материалов, – вопросы, на которые пока нет ответа. Отдельные публикации содержат ориентировочные пессимистичные оценки [1, 2, 6, 10, 32, 38, 46].

Изъятие из природы многих видов природных ресурсов, - в основном, экспортозначимых, таких, как лес, рыба, морепродукты, лицензируемые пушные и трофейнозначимые животные, - происходит в хищническом режиме, истощающем природно-ресурсную базу, и, во многом, в секторах «теневой», или «криминальной», не контролируемой государством экономики.

Научные исследования и изыскания природно-ресурсной базы существенно сокращены. По оценкам на 2005 год, в России утвержденных запасов и подготовленных к эксплуатации месторождений минерально-сырьевых и углеводородных ресурсов недостаточно для существования страны в сложившейся социально-экономической структуре, а тем более – для обеспечения заявленных государственными органами долгосрочных интересов [5, 9, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 25, 29, 40, 43, 45].

Так, после 1991 года прирост запасов нефти и газа в России резко снизился, временами став ниже ежегодной добычи (табл. 1).

Приходится отметить, опираясь на материалы неоднократных публикаций, что намерения сделать страну «конкурентоспособной»; существенно повысить уровень жизни населения; восстановить отрасли экономики, обеспечивающие безопасность страны в разных сферах; восстановить обороноспособность страны, в том числе, в ракетно-ядерном секторе; восстановить создание авиационной, морской, космической и т. п. техники; принятие Россией на себя роли лидера в мировом топливно-энергетическом комплексе, и т. п., - не обеспечены изученными и подготовленными к эксплуатации природными ресурсами и производственными структурами [11, 24, 32, 37, 44]. Убедительные в экономическом отношении программы реализации этих намерений – отсутствуют.

Таблица 1

Добыча и прирост запасов нефти и газа

в России за 1990 – 2006 гг. [по 44]

Годы	1990	1991	1992	1995	1999	2000	2005	2006 (ожидаемое)
Нефть и конденсат (млн. т.)
Добыча	514	459	397	304	302	321	470	490
Прирост	1315,4	930,7	564,8	155,4	267,9	331,5	285	320
газ (млрд. м. куб.).
Добыча	-	618	618	580	577	570	656,4	600
Прирост	-	1714,6	1812,3	188,3	254,5	188,3	598	700

Предлагаемое расширение геологоразведочных работ по расширению базы минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов затруднено в связи с существенной организационной, кадровой, материально-технической разрушенностью геологоразведочных систем [1, 3, 10]. Имеющееся оценки перспектив обеспеченности потребности России углеводородами охватывают не только сушу, но и шельф, и рассчитываются на экспорт нефти и газа в развитые страны Западной Европы, Северной Америки, Восточной Азии. [17, 22, 45]. Реальность этих расчетов должна быть оценена комплексными методами, поскольку имеющиеся сведения неодназначны.

Обобщенных общепринятых теоретических определений кратко описанного выше состояния России до последнего времени нет. Для целей рассматриваемой темы ограничимся приведением следующих кратких положений.

Стереотипы общественного развития в России в настоящее время усилиями государства принципиально меняются. Скорость принятия государственных решений, оперативно изменяющих конъюнктурные условия развития отдельных экономических и социальных процессов, – высока. В течение последних 20 лет они меняются по разным группам условий через 2 – 5 лет. Однако, ориентация на смену глубоких общественных стереотипов, определяющих отношение крупных социальных групп и этноса в целом к основным, фундаментальным принципам своего существования, не изменяется. В то же время, очевидно, что нет оснований ожидать исторически мгновенного изменения социопсихологических, на ментальном уровне закрепленных многовековых установок на высокую роль общинных, коллективных начал в укладе жизни, позволяющих обеспечивать жизнедеятельность общества в целом и отдельных его составляющих элементов в объективно сложных природных и экономических условиях России.

В СССР эта общинность обеспечивалась отношениями собственности; общедоступности обеспеченных обществом образования, здравоохранения, жилищно-комунального хозяйства, теплового и электроэнергетического обеспечения, водопроводно-канализационного и транспортного обслуживания; общественной (общенародной) собственностью на землю, леса, воды, недра, и т. д. и т. п.

В России в конце XX-го – начала XXI веков эти стереотипы усилиями государства, обеспечивающего интересы ставшего господствующим класса, переводятся в стереотипы индивидуализма с приоритетом частной собственности в общественных отношениях. В конкретной жизнедеятельности это выражается в коммерциализации, переводе в частнособственнические, «рыночные» формы всех сфер социально-экономической жизни общества; переводе в режим полной платности систем образования, здравоохранения, жилищно-коммунального обслуживания и т. п.; переводе в частную собственность природных комплексов и отдельных природных ресурсов. Явное, массовое, социально-инстинктивное, ментальное сопротивление Общества такому переводу очевидно и проявляется в множественных конкретных формах, усложняющих реализацию законодательно закрепленных вышеназванных усилий государства.

Что касается провозглашенного государством на ближайшее время восстановления индустриального потенциала страны («промышленная политика», «политика развития отдельных отраслей» и т. п.), то его высокая проблематичность обусловлена разрушенностью экономики, бессистемностью, структурной несбалансированностью государственных намерений (гораздо реже – реальными попытками), кадровыми потерями, крайней изношенностью инфраструктуры, отсутствием экономической заинтересованности в этом частного сектора, другими причинами, которые все вместе составляют сложную совокупность факторов с высокой степенью неопределенности.

Траектория восстановления индустриально развитой экономики в России пока стратегически не выработана даже теоретически.

Еще более проблематичен предполагаемый представителями государства в обозримом будущем переход России в индустриальную стадию общественноисторического «цивилизационного» развития. Сохранившиеся от советского периода остатки соответствующего этому переходу научного и производственного потенциала (см. выше) пока еще продолжают скорее разрушаться, чем восстанавливаться.

По расчетам отраслевой структуры промышленного производства (табл. 2). За 1990-2004 гг. в общем объеме производства промышленности существенно увеличилась доля сектора сырьедобывающих (или первого передела) «экспортообразующих» отраслей.

Таблица 2.

Изменение отраслевой структуры промышленного производства

в России за 1990 – 2003 гг.в % [6]

Отрасли	1990	1995	2000		2004
Сырьедобывающие экспортоориентирующие
Топливная (нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая, газовая, угольная)	7,6	16,9		15,8	17,1
Черная металлургия	5,5	7,7		8,6	8,2
Цветная металлургия	6,0	9,0		10,3	10,3
Инфраструктурная и жизнеобеспечиващие
Электроэнергетика	4,0	10,5		9,2	7,6
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная	5,8	5,1		4,8	4,3
Промышленности строительных материалов	3,8	3,8		2,9	2,9
Химическая и нефтехимическая	7,8	6,3		7,5	7,2
Пищевая	15,7	15,3		14,9	15,4
Обрабатывающая промышленность
Машиностроение и металлообратка	31,5	19,2		20,5	22,2
Легкая	12,3	2,3		1,8	1,4
Прочие отрасли	-	2,0		1,6	3,4

Если принять, что общий объем промышленного производства в России за этот период сократился примерно вдвое, то можно считать, что этот сектор экономики относительно сохранил свой потенциал. Доля сектора «инфраструктурных и жизнеобеспечивающих» отраслей изменилась не столь значительно, хотя в физическом и стоимостном выражении объем производства в этом секторе очевидно существенно снизился (наверное, за исключением «электроэнергетики»). И на этом фоне резко выделяется значительное, в несколько раз, падение доли производства в секторе «обрабатывающей» промышленности.

Оценивая показатели загрузки производственных мощностей в отраслях промышленности России (табл. 3) можно отметить, что приведенные в перечне отрасли можно условно разделить на две основных группы.

Таблица 3.

Загрузка производственных мощностей в промышленности России

и в ее отраслях в 2000-2004 гг. % [7]

Отрасли	2000	2004
Сырьедобывающая промышленность и первые пределы экспортной Ориентации
Нефтеперерабатывающая	68,0	75,6
Угольная	79,4	82,9
Черная металлургия	76,4	86,0
Химическая и нефтехимическая	51,5	67,4
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная	63,3	76,0
Промышленность обрабатывающей специализации
Машиностроение и металлобработка	36,4	44,8
Стройматериалов	33,7	50,0
Легкая	32,8	48,7
Пищевая	45,1	53,4
Промышленность в целом	45,4	56,8

В одной группе, к которой относятся и отрасли «сырьедобывающей экспортообразующей специализации» загрузка производственных мощностей высока и, возможно, приближается к технологическим пределам их использования. В другой же группе загрузка производственных мощностей составляет около половины. В сопоставлении с данными табл. 3. это позволяет утверждать, что обрабатывающие отрасли промышленности в большой доле, которая может составлять значительно больше половины, - потеряли свои мощности. Поэтому любое намерение по восстановлению места сектора «обрабатывающих» отраслей промышленности в структуре экономики России должно начинаться с программ создания заново производственного потенциала таких отраслей.

Таким образом, в реально сложившейся в России экономике господствует сырьедобывающая экспортоориентированная специализация, не ориентированная на развитие, использование и обеспечение отечественной производственной базы «постиндустриальной» сферы.

В общественно-формационном отношении все исследователи определяют наличие в общественном строе современной России сущностных признаков капитализма. Но общепринятых определений, устанавливающих конкретные формы сложившегося строя и дальнейшие траектории его развития, - не выработано. Дискуссии по этому поводу принимают зачастую остроконфликтный характер. О диапазоне разброса мнений по этому вопросу можно судить по перечню прилагательных, которыми определяют «современный российский капитализм»: паразитический, криминальный, олигархический, компрадорский, периода первичного накопления капитала, «свободной рыночной экономики», «формирующейся рыночной экономики», «освобождающийся от государственного регулирования рыночной экономики», «регулируемой государством рыночной экономики», перерастание в «народный капитализм» и т. д. и т. п. Основным движущим интересом сложившегося в России капитализма является получение сверхприбыли, или «суперсверхприбыли», или «гиперприбыли» от экономических операций по извлечению из природы ресурсов, их первичной переработке и реализации за рубеж в режиме «светлой» или «теневой экономики».

По объективным результатам своей деятельности государственный аппарат выражает и обеспечивает, в первую очередь, интересы крупнейших экспортоориентированных финансово-промышленных группировок, вывозящих из страны сырье (нефть, газ, уголь, лес, рыбу и т. п.); или продукцию первых энергоемких переделов (металлы, аммиак и т. п.).

В конструкциях «устойчивого развития» (единство экономических, социальных, экологических интересов) эти экономические группировки ориентированы противоречиво. В экономической сфере они ориентированы на получение сверхприбыли и формирование личных капиталов любыми способами, вплоть до полулегальных, с вывозом их за рубеж. В сфере социальной они ориентированы на снижение «социальной нагрузки» на государственный бюджет и на доходы их предприятий. В сфере экологической – на полное снятие, или сокращение «экологических ограничений», накладываемых на воздействия их предприятий на окружающую природную среду.

В то же время, государственный аппарат, обеспечивая интересы господствующего класса в целом, - которые, по определению, составляют только часть интересов Общества, могут с ними не совпадать и даже им противоречить – часто принимает решения для обеспечения хотя бы относительной общественной стабильности.

Так, с начала 2000-х годов, в России, наряду с продолжением «непопулярных» (определение государственных деятелей, формирующих социально-экономическую политику государства) мероприятий по «продолжению и углублению рыночных реформ», применяются меры по восстановлению у населения ощущения «российской державности» и «заботы государства о населении». Эти меры вызывают возражения у некоторых радикальных российских идеологов «западной демократии» и «западной рыночной экономики», хотя не затрагивают базисные основы формирующегося в России «олигархического капиталистического строя». Более того, такие меры укрепляют эти основы, поскольку одобрительно воспринимаются населением, как «народом-электоратом», и обеспечивают относительную политическую устойчивость в обществе.

Развитие природопользования в России в 1990-е годы и в начале 2000-х годов происходит, таким образом, на фоне кратко охарактеризованных выше радикальнейших и динамичных общественных преобразований. Они резко меняют все стороны жизни российского этноса: цивилизационные, общественно-формационные, этно-государственные, социальные, экологические, морально-этические и т. д. и т. п. Учитывая эти изменения, есть возможность выделить и основные факторы, обуславливающие изменения в сфере управления природопользованием. Не пытаясь в краткой статье проанализировать весь сложный комплекс явлений, обуславливающих причинно-следственные связи происходящих в этой сфере событий, выделим факторы, представляющиеся принципиально важными из тех, которые можно определить, как объективные и субъективные.

К объективным можно отнести факторы, определяющие, «ЧТО» формируется в России в эти годы. Не подвергается сомнению исследователей и, тем более, практиков, что в России созданы такие объективные реальности, как капиталистический строй, с почти полным и усиливающимся до полного преобладанием частнособственнических начал во всех экономических и социальных сферах жизни общества; господство в экономической жизни «крупнейшего олигархического капитала»; господство в экономике страны сырьедобывающей экспортоориентированной специализации. У государства не проявилось умения ликвидировать в сфере использования природных ресурсов «теневые» и «криминальные» блоки и направления хозяйствования. В сфере внешнеэкономических связей государство не ликвидирует устойчивую практику легального и нелегального вывоза из страны капитала, необходимого для существования страны, как демографического, экономического, социального, геополитического активного объекта в мировом сообществе.

Россия, как страна, вернулась в территориальные границы, в которых существовала в основном до средины XVII века, сохранив влияние в Предкавказье и резко сократившиеся возможности выхода в Черное и Балтийское моря. Природно-ресурсный потенциал страны сместился на север и восток, в северные зоны, с неблагоприятными природными условиями для сельского хозяйства, жизнедеятельности населения, функционирования промышленности и инфраструктуры. Резко усложнились условия энергообеспечения и транспортного обслуживания, увеличивая издержки производственной, коммунальной, иной деятельности.

К субъективным можно отнести факторы, определяющие, «КАК» формируется общественное и государственное устройство России в рассматриваемый период. При этом обратим внимание не на личностные качества деятелей, фигурировавших в российской государственности в этот период. Личности в истории, играют, несомненно, важную роль, но с личностями связана только часть субъективных факторов. Насколько значима эта часть – зависит от масштабов личности.

Другая же часть этих факторов, зависит не столько от личных качеств отдельных личностей, тем более личностей, не сомасштабных Цезарю, Петру I, Наполеону, Сталину, умевших определять и реализовывать достаточно долговременные направления государственной политики, преобразовывавшей управляемые ими страны. Например, составленный и утвержденный Наполеоном Бонапартом в начале XIX века «Гражданский кодекс» действовал во Франции до конца XIX века. Наполеон был свергнут, во Франции функционировали монархия, республика, бонапартизм с императором Наполеоном II, снова республика, а «Гражданский кодекс» Наполеон обеспечивал развитие капиталистического строя, соответствуя его фундаментальным интересам и закономерностям развития.

Мы рассматриваем не «КТО» реформировал и реформирует Россию, а какими инструментами он это делает. Выбор этих инструментов (или создание их) – явление субъективное, только субъектом в этом процессе выступает не личность, а социальный слой с присущими ему особенностями мировоззрения, социопсихических стереотипов и т. п. Мы рассматриваем именно эти инструменты и особенности их применения.

Краткую, обобщенную характеристику всему массиву правовых, экономических и социальных механизмов можно позаимствовать у авторов, специально исследовавших этот предмет, и даже прямо или косвенно участвовавших в их создании. Так, анализируя и оценивая сущность и формы преобразовательной деятельности российского государства в конце XX – начале XXI века, Дж.Стиглиц [31] обращает внимание на принципиальное, главенствующее увлечение реформаторов искоренением регулирующей роли государства в экономике.

«Громогласно провозглашенный с обещаниями беспредельного процветания переход бывших коммунистических стран к рыночной экономике обернулся на деле беспрецедентной бедностью.

В России ВВП снизился на 40 % и бедность возросла в десятки раз. Китай, следовавший собственным курсом, … добился успехов и снижения уровня бедности» - констатирует Дж. Стиглиц [31].

Конечно же, российское государство не ушло из экономики России вообще, оставив за собой некоторые важные управленческие функции: формирование институциональных условий, формирование макроэкономических процессов; приватизация, регулирование крупнейших финансовых потоков и т. п. Однако, названное Дж. Стиглицем увлечение оказалось настолько глубоким и принципиально значимым, что попытки государства хотя бы частично вернуться к регулированию некоторых социальных процессов и оперативных частных экономических вопросов вызвали обвинения в отказе от «курса реформ», от идеалов «либеральной экономики», отступлении от принципов «рыночной экономики» и т. п.

Второе обстоятельство, на которое целесообразно обратить внимание, состоит в происхождении не только идеологии «реформ», проводимых в России, но и в происхождении их «техники». При описании и анализе проводимой в России в 2003 – 2006 годах административной реформы отмечены следующие стороны, имеющие отношение не только к административной реформе, но ко всей идеологии и практике реформационных процессов в России 1990-х – начала 2000-х годов.

«Пожалуй, ни одна из реформ, осуществленных в нашей стране в постсоветский период, не вписывается столь плотно в идеологический контекст новейшей зарубежной практики, как рассматриваемая административная» [34].

«… имея опыт политического и социально-экономического реформирования, приближающего атрибуты отечественного общественного устройства к западным, руководство России в данном случае…» [34].

«… бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов…» [34].

Столь четко отмеченная политика «руководства России» «постсоветского периода», направленная на переделку «общественного устройства» России под «западные» образцы, опирается на научно-выраженные методологические и методические основы.

Отмечая главные для реформ вообще (не только российских!) качественные отличительные черты, называют: «совокупность всех фигурирующих в данном определении критериальных признаков – инициирование и проведение «сверху», легитимность, всеобщая обязательность, специальная организация, а также фундаментальность перемен – и отличает административную реформу (как и другие реформы) от соответствующих частных улучшений и ситуативных изменений» [34]. Не оспаривая важность названных в этом определении критериев, нельзя не отметить отсутствие в этом перечне даже намека на объективную обусловленность реформ, их необходимость именно с тем содержанием, которое в них заложено; а также их адекватность качественным и количественным признакам реформируемого объекта. Такая научная база реформирования объясняет, почему реформы 1990-х – 2000-х годов в России проводятся по «западным образцам». Этим обстоятельством может быть объяснена и очевидная неадекватность получаемых на практике результатов ожидаемым итогам «фундаментальных реформ», «частных улучшений» и «ситуативных изменений» [34].

Под воздействием названных факторов система управления природопользования в России изменялась по направлениям разным, но, несомненно, взаимосвязанным. Однозначно может быть оценено постепенное снижение уровня властной значимости органа (органов) государственной власти и управления, занимающегося (щихся) управлением взаимодействиями Общества и Природы, от уровня Государственного Комитета РСФСР и Министерства РСФСР до уровня Комитета, а затем (после неоднократных преобразований) до уровня служб, агентств, департаментов.

В сфере функционального содержания управленческой деятельности, Министерство, занимавшееся проблемами пользования Природой как единым объектом, раздроблено, с распределением функций не менее, чем между 15-ю федеральными управленческими подразделениями, регулирующими отдельные стадии, виды, компоненты воздействия на отдельные объекты Природы [33, 47]. Слитность, целостность процессов природопользования и охраны природы в структуре управления страной не отражена [48, 49]. Раздробленность управления по отдельным подразделениям имеет неизбежным следствием возникновение ведомственных интересов; борьбы за свою функцию, как за более важную; противоборство за право принять решение, более весомое, чем решение конкурента и т. п. И это делает управленческие действия всех этих органов государственного управления нескоординированными, некомплексными, конкурирующими, даже разнонаправленными, неспособными рационально управлять единым процессом использования Обществом единого объекта пользования – Природы.

Собственность на природные ресурсы, то есть на отдельные компоненты Природы, все более концентрируется на федеральном уровне, с провозглашением возможности передачи их в частную собственность. В стране с площадью территории 17 млн. км.; исключительно разнообразной по условиям природы, по хозяйственной освоенности, по социальным и национальным характеристикам населения и другим признакам; с заложенными в Конституции РФ и неизбежными для России положениями федерализма, - это выглядит, по меньшей мере, странно. Эволюция правовых категорий, обслуживающих эту сферу жизнедеятельности в стране: «общее достояние народа», «общее достояние населения, проживающего на территории», «предмет совместного ведения», и т. п., – представляет самостоятельную тему исследований. Важен результат: в 2006 году у субъектов Федерации не осталось прав собственности, или остались права на незначительную часть природных ресурсов территорий этих субъектов. Большая часть земель, лесов, вод, водных биологических ресурсов, животных суши, недр, - находятся в федеральной собственности, которая реально управляется названными выше не менее чем 15-ю подразделениями. Субъекты Федерации, экономика которых имеет преимущественно сырьедобывающий характер, вынуждены искать благосклонности этих органов на получение права пользования природными ресурсами, и от уровня благосклонности зависят развитие экономики, состояние бюджета, уровень жизни населения и другие стороны существования регионов.

Эту ситуацию объясняют причинами, каждая из которых, несомненно, имеет определенную степень важности. Необходимо сократить претензии «территорий» на «суверенитет», обещанный им в начале 1990-х годов. Необходимо обеспечить целостность государства. Необходимо восстановить вертикаль государственной власти. Необходимо укротить «региональных бояр» и «удельных князей». Необходимо сконцентрировать усилия на сохранении того или иного, попадающего в категорию исчезающих, вида природных ресурсов. Необходимо ликвидировать проявления борьбы федеральных ведомственных и местнических интересов и влияний, и т. д. и т. п. Преобладание субъективных факторов в этом перечислении очевидно.

В человеческой практике процессы использования отдельных компонентов природы носят раздельный, частный характер, но мы понимаем их в совокупности, как единый процесс природопользования, как единый процесс извлечения Человеком, Обществом полезностей из Природы для обеспечения своей жизнедеятельности. В таком смысле, в конечном счете, определял К. Маркс экономику, как способ обеспечения человечества ресурсами жизнедеятельности. Опираясь на это утверждение, мы имеем основания предположить, что сущностные, долговременные изменения в управлении природопользованием, должны определяться факторами объективными; факторами, которые объективно определяют характер процессов развития Природы, и факторами, которые объективно определяют характер экономического и социального развития страны.

Мы имеем основания предположить, что концентрация собственности на природные ресурсы в современной России на федеральном уровне власти и управления обусловлена, в первую очередь, состоянием экономики страны, исторически мгновенно потерявшей большую часть территорий, демографического и производственного потенциала. Сырьедобывающие отрасли экономики стали единственными, определяющими сохранение страны и возможности ее будущего развития. Они стали приоритетными не только, как создающие основную долю в валовом внутреннем продукте страны, но и, что более важно – в производственном секторе экономики. Сырьедобывающие отрасли стали определяюще важными в жизни страны в целом, – и в этом объективная причина не только концентрации власти в стране, но и концентрация на общегосударственном уровне прав собственности на природные ресурсы.

То обстоятельство, что из этой объективной причины многочисленные современные «российские субъективные факторы» создают возможности для своих «личностных или социально-групповых «гешефтов», не может отменить объективную природу необходимости концентрации власти.

Аналогичной была ситуация в 1920-е, и, в особенности, в 1930-е – 1940-е годы в СССР, когда, для обеспечения сохранения страны и быстрого развития ее экономического, в первую очередь, индустриального потенциала, было объективно необходимо, в особенности в условиях нарастающей опасности войны, сконцентрировать политическую и экономическую власть. Этой необходимостью обусловлена и концентрация в тот период собственности на экспортозначимые и важнейшие для внутренней жизни страны ресурсы: зерно, лес, рыбу и т. п. «Субъективный фактор» в тот период проявился иначе, чем в начале 2000-х годов, обусловив иные формы концентрации власти, хотя сущностные объективные предпосылки концентрации власти в обеих ситуациях схожи.

Возможности « современных российских субъективных факторов» по использованию этой ситуации государство расширило при проведении административной реформы 2003 – 2006 годов, в ходе которой функции по управлению природопользованием были распределены, как минимум, по 15 подразделениям государственной власти и управления. «Руководство России в данном случае сориентировалось на модели административного реформирования тех стран, в которых «public administration» зримо переходит в «new public management», и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления» [34].

Мы тем более имеем основания предположить наличие этих возможностей для «субъективных факторов», что, при проведении вышеназванной реформы, как утверждают, «за эталон была принята идеология своего рода «разгосударствления власти», согласно которой считается полезным:

1. предоставить независимым (хотя и «государственным») агентствам свободу действий по распоряжению бюджетными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства;

2. передать в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным» [34].

Мы также имеем основания предложить, что, оказавшись в состоянии, когда функционирование социально-экономических структур страны в целом («судьба страны») зависит от функционирования экспортозначимых «сырьевых» производств; когда предприятия этого сектора экономики находятся в частной собственности, а государственный аппарат, государство, поддерживает их интересы при соблюдении ими политической, экономической или личностной корректности, - государство отодвинет «социальные» и «экологические» интересы (см. «устойчивое развитие») на второй план, и даже, при благоприятных обстоятельствах, может подчинить их экономическим интересам частных «сырьевых» предприятий. Возможности использования такой ситуации «субъективными факторами» в своих частных интересах могут быть ограничены только очень узким набором условий, иногда чрезвычайных.

Административная реформа, идеологические «технические» основы которой проиллюстрированы выше, началась в 2004 году и продолжается до последнего времени.

Указ Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» радикально изменил структуру государственной власти и управления на федеральном уровне. Была введена трехуровневая структура органов власти и управления: Министерства, Службы, Агентства. Было сокращено количество Министерств и заместителей Председателя Правительства РФ, с одновременным широким перераспределением функций государственного управления по горизонтали между Министерствами и по вертикали, между Министерствами, Службами и Агентствами. Было введено понятие «платные государственные услуги».

Не останавливаясь на анализе всех принципиальных особенностей этого Указа, необходимо констатировать его недостаточную продуманность, очевидно проявившуюся, уже в день его принятия, как минимум в том, что некоторые ранее выполнявшиеся функции государственного управления и государственные органы, выполнявшие эти функции, выпали из системы органов исполнительной власти федерального уровн